拔除了GMP协会「球员兼裁判」,油品自主检验应开放更多「公民

拔除了GMP协会「球员兼裁判」,油品自主检验应开放更多「公民

 

疑问油品连环爆,让消费大众愤慨之外,更引发油品监管制度性设计与执行的一连串疑问,不仅仅是对国家监管的部分产生疑虑,也对以科技检验为基础的民间业者自主管理制度有所质疑。

根据经济部10月31日发布的食品GMP自主管理制度的调查显示,六成民众认为民间机构办理GMP认证制度「无法保障食品生产品质」、约七成民众认为GMP认证制度改为「例如消费者保护团体、食品业者和专业检验机构的三方组合」的设计,会使食品业者「更重视产品品质」。

拔除了GMP协会「球员兼裁判」,油品自主检验应开放更多「公民食品GMP,在此波的油品事件中,遭遇强烈质疑

这样的认识,似乎在顶新、正义油品事件的最新资料中得到了印证:卫福部说,大幸福公司输出至台湾的都是饲料用牛油和椰子油,不是人可食用的,因为该公司没有生产食用油执照。但是负责为大幸福的油品做採样检验,并出具出口公证报告的VINACONTROL公司说,经他们公正客观检验后,输入台湾的油品(包括猪油、鱼油、牛油与椰子油等),是适合人类食用的;而公证公司也表示,在当地透过其他公证公司取得造假的检验文件不是没有可能。

彰化地检署则公布,顶新购自大幸福的猪油和牛油原料,在尚未加工製造前,含有不容许存在或虽容许但超过国家标準的重金属铬、铅、铜,酸价也是超过原料的容许值。以上资讯显示,越南政府官方的认定与公证行的认定不仅极为不同,而且更说明确实有空间与机会将不适合人食用的油品,透过这种检验机制变成「适合人食用的」。

据此,我们看到食用油品的科技检验实作与制度规範实作,两个脉络性的偶合的惊人效果:非食用油变身食用油的可能性。我们也可以合理担心,那些在越南还未受到适当管理的多氯联苯污染油品,是否透过类似的偶合机制、或我们还不知道的其他偶合机制,而变成国际社会食品的一部分。

油品的认证过程是如何呢?

国外的问题油品以不法方式进到国内,再经加工製造出来的油,在油料源头未被揭露之前,都能够通过本国食品卫生机关的抽检,有的甚至可以拿到在现今GMP、ISO22000等的认证,而这些认证是在当代科学知识的理解与检验技术的实作框架下,代表了食品加工製造的品质保证。

油源到底在整个认证制度下处于那个认证位置,如何被处理呢?与此相连的,是怎样的科层组织权力结构?

我们先来看看ISO22000这个国际自主管理的规範标準。这类验证主要是以文件审查为主,现场稽核为辅,整个操作体系聚焦在企业的自我管理。

自我管理规範架构能否落实,高层主管的投入是关键,跟其他ISO的管理标準一样,ISO22000也要求高层主管必须参与拟定企业的食品生产管理政策、肩负此规範在企业内部审查的重大责任。获得认证的公司,依照该标準,必须建立、执行与维持跟供应链厂商之间有效的外部沟通安排,以确保有关食品安全议题的资讯之有效性。

这是要求跟整个供应链上下游有关係,而不是只有与供应链中的单一厂商或少数厂商接触而已,以便在必要的卫生环境基本条件与行为下,生产製造保护消费者的食品。换句话说,这是个上、中、下游全面性的食品生产管理标準,不是只在单一食品製造业者内部发生效果而已。

这样的设计背后有个既定的价值假设:愿意定期花钱办理这种验证的企业,高层主管都要/会积极地去执行。但是从强冠、顶新、正义等公司拿到ISO22000与管理高层故意买进饲料原料的行为来看,完全违背了这种自主管理的价值。

这突显ISO管理标準的限制,不仅是不知道获得认证企业管理者的投入高低,问题也出在ISO设计的稽核方式仅聚焦在文件的查验,这使得前述油品在进口的程序上,因为预设参与在ISO认证过程中的科层组织权力高层、验证执行者都是可信赖的对象,以致有了假造的空间。

ISO22000标準的制订并不是凭空而来的,他参採了两个与食品相关的不同管理规範,一个是美、欧、日等在1980年代末开始採用的GMP(good manufacturing practice)认证制度,另一个是危害分析关键控制要点(Hazard Analysis Critical Control Point, HACCP)。

经济部透过食品良好作业规範(GMP)认证体系推行会(以下简称GMP推行会),建立台湾食品良好作业规範发展协会(也就是台湾的食品GMP验证制度)。这个食品GMP验证规範,融入了HACCP的相关管制条文。GMP与ISO22000不同的地方有几个,第一、它强调现场稽核;第二、它重视稽核人员的专业性;第三、官方直接稽核;第四、给与消费者参与的空间。

GMP推行会掌握了整个认证体系与操作方式建置的核心,它不只在稽核员遴选方面握有一定的推荐权以及最终发聘的决定权,对食品GMP认证体系操作规章、食品工厂GMP通则与专则也有核定权,更对每一家GMP验证执行机构的甄选、委託、监督、考核等有审议权。其13~15位(新修正条文改为13~17位)推行会成员係来自社会中的政府、企业机构、以及非营利组织。

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魏应充担任台湾食品GMP发展协会理事长,是不是有利益纠葛的问题?|

参与建立GMP验证制度的主要GMP推行会委员当中,除了政府官员之外,当属台湾食品良好作业规範(GMP)发展协会(以下简称GMP发展协会)。在2014年2月还没修改GMP推会设置要点之前,该协会不仅佔有最多非官方委员席次,其理事长更与经济部工业局局长分别担任GMP推行会的两席副召集人位置。

GMP发展协会这个民间组织,从理事机构的组成来看,其实比较像是食品业高层的联合,国家希望透过非营利组织这种管道,来介入监管与确保获认证厂商的食品製造品质。不过GMP推行会成员组合虽然有近半数来自官方的比例,但是理监事却由民间人士来主导。

以2012年当选的理事长跟常务理事来看,GMP食品推行协会全部是知名企业的高层主管,至少是副总经理级职的成员,具有公司经营决策的高层主管,民间企业的背景明显(表一)。

表一 GMP发展协会2012年12月当选常务理事/理事长成员一览

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不过从食品GMP认证体系细部作业程序对现场评核成员组成的要求,可以看出国家支配GMP执行工作的结构性力量很强:扣除两位领队之后,所有评核成员中,政府佔四位、认证机构有一位、学者专家一至四位。用GMP协会自己的话来说就是:「政府、业者、消费者及食品专业研究与推广机构的监督与管理」来「确保食品 GMP 产品的安全、卫生与高品质」。

此外,就现场评核的安排时程来看,在採取共识决为主的评核委员独立讨论阶段,是国家最有机会在这时依照实际的书面与现场评核资料,以及主要政策立场,对讨论的共识进行决策方向之引导,若不成,还可以有多数决方式可以採用。

食品危机后的GMP组织变化

这种由国家介入,强调观察现场製造流程、搭配厂商自主管理资料与採验产品的科学证据做为是否给予认证的制度,从韦伯的科层概念来看,具有相当明确的组织分工。但是经过前述三次食品安全风暴均涉及GMP产品之后,这个科层制度显然面临合法性的危机。

这个危机除了使将高度涉入GMP推行会的GMP发展协会理事长,由食品企业主要龙头更换为食品学界的重要领导人之外,也造成GMP相关规範的改变(总计修改了13种规範的条文),以维持此制度存在的正当性,避免走向消失的命运。

但是国家以非营利组织的角色介入食品安全卫生监督管理,却仍失手的情况下,还有什幺改变的可能性,使这个出了问题的权力结构,未来还是足以消除或减低搀伪等食品安全卫生事件呢?

我们仅针对组织与评核相关规範改变的部份,做一整理与讨论。先谈评核的组成部份,最新修改的「现场评核委员遴选作业要点」中,评核成员组成人数的结构上并无改变,这显示国家仍然不愿放弃控制此组织;政府四位委员的组合方面则有明显的变化,原本经济部有两位,分别来自工业局与标準局,新的条文只保留标準局,工业局的委员则被在地「卫生主管机关」取代。

这一改变值得肯定之处是将重要的利害关係人儘可能地排除于评核成员之外,避免球员兼裁判的争议;另一方面,这改变表示肯认过去地方卫生主管机关成员在第一线稽核的表现,提升其真正参与稽核的权限。以上两点也显示地方与中央分享第三管道监督管理的权力。

具有掌控执行GMP制度实质重大权力的推行委员会,其组成部份有两类成员及人数有明显的改变,原本来自GMP发展协会的3-5位委员,经过修订后改为「推广机构」(表二),意思是说GMP发展协会完全退出推行会的决策权力机制。

看起来,负责推动GMP制度性规範的经济部工业局,此次似乎确实有卯足劲,针对GMP推行会这个科层权力结构的重要弊病之一做改革。把GMP协会的3-5位委员修改成全部来自「推广机构」,其絃外之音不无企图斩断业界透过GMP协会进入GMP推行会,决定GMP规範内容与稽核管理等利益冲突未迴避的嫌疑。

表二  新/旧GMP推行会成员组成结构一览

拔除了GMP协会「球员兼裁判」,油品自主检验应开放更多「公民资料来源,GMP发展协会,年代不详;GMP发展协会,2014:6;作者整理

在GMP发展协会这个科层组织结构上的权力改变更是大,去年大统油品事件中,GMP商品遭到波及,受害产品之一的味全,其董事长魏应充先生当时正好是GMP发展协会的理事长而成为箭靶并下台。这确实是件极为讽刺的景象:具有实质参与GMP规範制度建置与执行权力的GMP发展协会,无法透过GMP制度的定期追蹤,发现其理事长兼GMP推行会副召集人所属企业的GMP产品,使用不合食品卫生法规的原料製造GMP食品上市。

GMP发展协会不但由食品业支配的情况下,又同时参与具有GMP制度规範与执行决定权的GMP发展推行会决策圈,具有GMP制度规範与执行决定权的情况下,一般社会大众难免会怀疑味全公司董事长兼该协会理事长的正当性。

要扭转社会大众这种印象,若再由食品业界的龙头群担任GMP协会理事长,可能无法达成任务。所以,该会后来由食品科学专业背景的孙宝年教授接任,这是可以理解的结果。不过单由一个学界专家担任理事长,却仍以食品龙头群企业之高层主管任常务理事的GMP协会,是否就代表企业不会再透过GMP协会插足GMP验证的相干工作呢?

根据修改过的规範相关条文与官方正式签署文件格式来看,包含「推行会设置要点」、「GMP认证合约书」、「GMP认证书式样」等在内的重要修订内容确实有此意味,原本整个验证体系中赋予GMP发展协会参与的各种角色,已经在此次的修正条文中完全被拔除了。

不过值得注意的地方是,握有验证系统决策与执行权的推行会新成员「推广机构」不仅取代了GMP发展协会原有的角色,而且被赋予更多的实质审议GMP 认证体系的规章与技术规範,而且位阶提升一级。

但是根据「食品GMP认证体系实施规章」,推广机构成员必是已经通过GMP验证取得认证的食品业者工厂,这似乎又有机会使得龙头食品业者透过遴选而成为GMP技术会成员,参与制定GMP验证的各种游戏规则,甚至GMP评核的幕僚工作。这与GMP发展协会在发布的新版GMP认证体系规章所要迴避的「球员兼裁判」,是背道而驰的。

更多的公民组织参与

相对于GMP发展协会更换食品业龙头身分的理事长,以及拔除食品业龙头汇聚的GMP发展协会成为GMP推行会委员的机会,民间积极性公民组织,如台湾油症受害者支持协会,曾于2013年底呼吁在GMP稽核制度中纳入公民参与的权力结构与角色,以因应台湾搀伪食品生产文化的脉络,降低食品安全问题(台湾油症受害者支持协会,)。

今年的GMP推行会条文,修改成员权力组织结构时也注意到这一点,消费者团体的名额从1位修改为1~3位。即便如此,相较于「推广机构」被新赋予的权力来看,公民组织并不见得因此增加了多少的决策权。从名额数来看,姑且不论哪一种类型的消费者团体会进到这个推行会,修法理由说这个数字的改变是为符合社会期待。既然如此,却不是像推广机构的成员一般,写成3~5人,而是保持下限1人。

这仍然使消费者团体的权力在这个推行会中处于不对等的状态,颇有花瓶的意味。而攸关实质评核的成员,依旧没有任何消费者团体代表参与的空间,这与工业局对社会大众进行的调查结果相反:受访民众有「近七成认为完全委託民间机构负责,例如消费者保护团体、食品业者和专业检验机构的三方组合,食品业者会因此更重视产品品质。」显然公民组织参与的空间,不论是在权力结构的分配上或是实质工作的类别与内容上,都是相对不足的状态。

综上所述,欲透过ISO或是GMP重建社会大众对食品验证自我管理的信心,除了降低食品业者在认证制度操作过程中的影响力之外,更需要建立积极性公民团体参与稽核的空间,如此较能贴近社会期待验证科层组织权力结构改变的事实。

当然,过去一连串的食品安全事件,不纯粹是本文所列的自我管理验证制度的科层组织权力结构问题而已,还需要将这组权力结构与检验技术、标準等科技层次的应用问题等相连在一起,才能更贴近问题发生的社会脉络,思索未来因应食品安全卫生风险的可能路径。


原标题:油品自主检验机制的能与不能:从ISO22000与GMP验证制度谈起


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